Política y sociedad, ISSN 1130-8001, Nº 28, 1998
El establecimiento de una institución parlamentada en el seno de una organización intergubernamental es un fenómeno relativamente reciente (posterior a la segunda guerra mundial) y no exento de contradicciones. Las organizaciones intergubernamentales, por definición, integran a los gobiernos de Estados independientes y soberanos y, en cuanto tales, se componen de representantes de los gobiernos aunque éstos puedan estar representados en dos o más niveles.
Por ejemplo, la ONU está integrada por Estados, y sus instituciones principales (la Asamblea General, el Consejo de Seguridad, el Consejo económico y Social etc.) se componen de representantes de los gobiernos de los Estados miembros. Es cierto que, con el desarrollo de las organizaciones internacionales a partir de la segunda mitad del siglo XIX, empiezan a aparecer instituciones en las que participan representantes de instituciones no gubernamentales (Asamblea de la 0.1.1., por ejemplo) u órganos jurisdiccionales (Tribunal Internacional de Justicia en el marco de la ONU) o ejecutivos (Secretario General de la ONU, p. ej.) integrados por personas designadas a titulo individual y no como representantes de uno u otro gobierno. Pero la participación de instituciones parlamentarias rompe de modo más profundo la estructura intergubernamental de las organizactones internacionales, al aparecer en el ámbito internacional representantes «del pueblo», que en las constituciones modernas es el titular de la soberanía nacional. Tenemos así una doble proyección del Estado en el ámbito internacional, a través de los órganos gubernamentales que asumen normalmente la representación en el exterior, o por representantes elegidos directa o indirectamente por el titular de la soberanía. Teniendo en cuenta que los gobiernos vinculan a los Estados en su conjunto en la acción exterior, cabe preguntarse que hueco cabe dar a la representación popular en las actuales organizaciones internacionales.
Hemos de entender, por ello, que la aparicion de asambleas de representación popular en las organizaciones europeas creadas a partir de 1945 tenía una función simbólica, sin existir una intención por parte de los gobiernos de atribuirles poderes reales. La Asamblea del Consejo de Europa fue calificada de «consultiva » en el Tratado fundacional, y ni ésta ni la Asamblea parlamentaria de la UEO han asumido poderes concretos fuera de los consultivos ya mencionados. Ni la Asamblea parlamentada del Atlántico Norte, ni el Parlamento latinoamericano, ni el Parlamento centroamericano están vinculados a organizaciones, por lo que carecen de poderes reales.
La gran excepción a este respecto es el Parlamento europeo. Creado como «Asamblea» o «Asamblea parlamentada» de las tres Comunidades europeas en la década de los años cincuenta, ha ido adquiriendo de modo paulatino poderes que le equiparan cada vez más a un parlamento nacional. Podría alegarse como baza para este reconocimiento de los poderes de una Asamblea parlamentaria en la Unión europea el carácter «supranacional» de las Comunidades. Pero si leemos con atención el Tratado de Unión de 1992, encontraremos que sus redactores han eludido toda referencia a la supranacionalidad, o incluso a cualquier conceptuación como la «federal», que pudiera asimilar la Unión a un Estado soberano. El Tribunal constitucional alemán en su sentencia de 12 de octubre de 1993 sobre la ratificación del Tratado de Maastricht, ha declarado que la Union no es una «confederación» (Staatenbund) ni un «Estado federal» (Rundesstaat) sino una agrupación de Estados (Staatenverband) inscribiéndose así en la órbita de las organizaciones internacionales.
Si nos fijamos en el art. A del Tratado de Unión de 1992 podemos encontrar, sin embargo, alguna explicación hoy para la presencia de una institución parlamentada con facultades decisodas en el seno de una organización internacional. Aunque la Unión está integrada por Estados (párr. 10), su finalidad es estrechar las relaciones entre los pueblos de Europa, mediante un proceso en el que las decisiones se adoptan de la forma más próxima posible a los ciudadanos (párr. 20). Además, no es sólo misión de la Unión organizar «de modo coherente y solidario las relaciones entre los Estados miembros» sino también «entre sus pueblos» (párr. 30)•
El recordatorio, en el Tratado de 1992, de que los sistemas de gobierno de los Estados miembros se inspiran en los principios democráticos (art. F-l) y en el respeto de las tradiciones constitucionales comunes como principios generales del Derecho comunitario (art. F, ap. 2) explican que sea necesaria en la Unión la existencia de una institución como el Parlamento que está integrada «por representantes de los pueblos de los Estados reunidos en la Comunidad» (art. 137 TCE).
Hay en el sistema institucional de la Unión Europea atisbos del principio de separación de poderes, sobre todo por la presencia de un Tribunal de Justicia que adopta decisiones obligatorias en la interpretación y aplicación del derecho comunitado. Pero el Consejo concentra en sus manos poderes ejecutivos y legislativos de un modo que no sería tolerado por los sistemas constitucionales de los Estados miembros. La Comisión ejerce sus funciones de ejecución normativa sobre la base de delegaciones de poder del Consejo (art. 155, 40 guión), que éste vígila celosamente a través del sistema de la «comitologia». En materia legislativa, sólo se dan ciertos poderes de «codecisión» y «consulta » del Parlamento, mientras que el Consejo mantiene intactas competencias legislativas plenas en amplios campos de la acción comunitaria. Sólo en materia presupuestada y en la conclusión de acuerdos internacionales, así como en el control de la Comisión, ha conseguido el Parlamento poderes indiscutidos, aunque también en relación con el Consejo.
