El Parlamento Europeo

Política y sociedad, ISSN 1130-8001, Nº 28, 1998

El establecimiento de una institución parlamentada en el seno de una organización intergubernamental es un fenómeno relativamente reciente (posterior a la segunda guerra mundial) y no exento de contradicciones. Las organizaciones intergubernamentales, por definición, integran a los gobiernos de Estados independientes y soberanos y, en cuanto tales, se componen de representantes de los gobiernos aunque éstos puedan estar representados en dos o más niveles.

Por ejemplo, la ONU está integrada por Estados, y sus instituciones principales (la Asamblea General, el Consejo de Seguridad, el Consejo económico y Social etc.) se componen de representantes de los gobiernos de los Estados miembros. Es cierto que, con el desarrollo de las organizaciones internacionales a partir de la segunda mitad del siglo XIX, empiezan a aparecer instituciones en las que participan representantes de instituciones no gubernamentales (Asamblea de la 0.1.1., por ejemplo) u órganos jurisdiccionales (Tribunal Internacional de Justicia en el marco de la ONU) o ejecutivos (Secretario General de la ONU, p. ej.) integrados por personas designadas a titulo individual y no como representantes de uno u otro gobierno. Pero la participación de instituciones parlamentarias rompe de modo más profundo la estructura intergubernamental de las organizactones internacionales, al aparecer en el ámbito internacional representantes «del pueblo», que en las constituciones modernas es el titular de la soberanía nacional. Tenemos así una doble proyección del Estado en el ámbito internacional, a través de los órganos gubernamentales que asumen normalmente la representación en el exterior, o por representantes elegidos directa o indirectamente por el titular de la soberanía. Teniendo en cuenta que los gobiernos vinculan a los Estados en su conjunto en la acción exterior, cabe preguntarse que hueco cabe dar a la representación popular en las actuales organizaciones internacionales.


Hemos de entender, por ello, que la aparicion de asambleas de representación popular en las organizaciones europeas creadas a partir de 1945 tenía una función simbólica, sin existir una intención por parte de los gobiernos de atribuirles poderes reales. La Asamblea del Consejo de Europa fue calificada de «consultiva » en el Tratado fundacional, y ni ésta ni la Asamblea parlamentaria de la UEO han asumido poderes concretos fuera de los consultivos ya mencionados. Ni la Asamblea parlamentada del Atlántico Norte, ni el Parlamento latinoamericano, ni el Parlamento centroamericano están vinculados a organizaciones, por lo que carecen de poderes reales.

La gran excepción a este respecto es el Parlamento europeo. Creado como «Asamblea» o «Asamblea parlamentada» de las tres Comunidades europeas en la década de los años cincuenta, ha ido adquiriendo de modo paulatino poderes que le equiparan cada vez más a un parlamento nacional. Podría alegarse como baza para este reconocimiento de los poderes de una Asamblea parlamentaria en la Unión europea el carácter «supranacional» de las Comunidades. Pero si leemos con atención el Tratado de Unión de 1992, encontraremos que sus redactores han eludido toda referencia a la supranacionalidad, o incluso a cualquier conceptuación como la «federal», que pudiera asimilar la Unión a un Estado soberano. El Tribunal constitucional alemán en su sentencia de 12 de octubre de 1993 sobre la ratificación del Tratado de Maastricht, ha declarado que la Union no es una «confederación» (Staatenbund) ni un «Estado federal» (Rundesstaat) sino una agrupación de Estados (Staatenverband) inscribiéndose así en la órbita de las organizaciones internacionales.

Si nos fijamos en el art. A del Tratado de Unión de 1992 podemos encontrar, sin embargo, alguna explicación hoy para la presencia de una institución parlamentada con facultades decisodas en el seno de una organización internacional. Aunque la Unión está integrada por Estados (párr. 10), su finalidad es estrechar las relaciones entre los pueblos de Europa, mediante un proceso en el que las decisiones se adoptan de la forma más próxima posible a los ciudadanos (párr. 20). Además, no es sólo misión de la Unión organizar «de modo coherente y solidario las relaciones entre los Estados miembros» sino también «entre sus pueblos» (párr. 30)•

El recordatorio, en el Tratado de 1992, de que los sistemas de gobierno de los Estados miembros se inspiran en los principios democráticos (art. F-l) y en el respeto de las tradiciones constitucionales comunes como principios generales del Derecho comunitario (art. F, ap. 2) explican que sea necesaria en la Unión la existencia de una institución como el Parlamento que está integrada «por representantes de los pueblos de los Estados reunidos en la Comunidad» (art. 137 TCE).

Hay en el sistema institucional de la Unión Europea atisbos del principio de separación de poderes, sobre todo por la presencia de un Tribunal de Justicia que adopta decisiones obligatorias en la interpretación y aplicación del derecho comunitado. Pero el Consejo concentra en sus manos poderes ejecutivos y legislativos de un modo que no sería tolerado por los sistemas constitucionales de los Estados miembros. La Comisión ejerce sus funciones de ejecución normativa sobre la base de delegaciones de poder del Consejo (art. 155, 40 guión), que éste vígila celosamente a través del sistema de la «comitologia». En materia legislativa, sólo se dan ciertos poderes de «codecisión» y «consulta » del Parlamento, mientras que el Consejo mantiene intactas competencias legislativas plenas en amplios campos de la acción comunitaria. Sólo en materia presupuestada y en la conclusión de acuerdos internacionales, así como en el control de la Comisión, ha conseguido el Parlamento poderes indiscutidos, aunque también en relación con el Consejo.

La configuración del Estado nacional en la Europa supranacional

La discusión que está teniendo lugar en España sobre el sistema autonómico suele prescindir de una perspectiva esencial para comprender las cosas y el encauzamiento del proceso político.

El Estado moderno surgió en Europa en los albores de la Edad moderna para dar paz y seguridad a los pueblos, que eran entonces víctimas de enfrentamientos entre los señores feudales y otros príncipes que recurrían a la violencia en su propio beneficio. Los monarcas absolutos (Reyes Católicos, Enrique VIII de Inglaterra, Luis XIV de Francia, etc.) centralizaron el poder en sus manos en el interior y proclamaron su "soberanía" hacia el exterior, lo que suponía el rechazo de toda ingerencia externa en la gestión de los asuntos internos del Estado y la centralización del poder en el interior, que iba indisolublemente unida a la afirmación de la soberanía frente al exterior.

La Unión Europea ha creado unas condiciones en las que una noción tan rígida del Estado carece de sentido. Cada Estado mantiene su independencia a pesar de haberse transferido a instituciones supranacionales importantes poderes en materia económica, en política exterior e incluso en seguridad interior. Nadie amenaza nuestra seguridad, lo que facilita la defensa del Estado sin tener que mantener rígidamente el poder centralizado.

En la Europa supranacional, la soberanía se desdibuja y esto permite aceptar formas flexibles de poder del Estado. El reciente acuerdo de paz sobre Irlanda del Norte, por ejemplo, otorga ciertas facultades a la República de Irlanda sobre los condados llamados del "Ulster" por los británicos en el norte de la Isla a pesar de que éstos siguen sometidos a la soberanía del Reino Unido. Del mismo modo, el acuerdo entre España e Inglaterra sobre el aeropuerto de Gibraltar permite la utilización conjunta del mismo por dos países sin tener que esperar a una solución definitiva del contencioso relativo a la soberanía sobre el territorio en su conjunto y, en particular, sobre el estatuto de la "zona neutral" en la que se construyó dicho aeropuerto.

Del mismo modo, la supranacionalidad ha facilitado el desarrollo de formas federales, e incluso confederales de gobierno en el interior de los Estados miembros, como el federalismo en Alemania, Austria y Bélgica, las formas de autogobierno asimétricas en ciertas regiones de Inglaterra, Italia y Portugal o el Estado español de las autonomías.

Durante la actual legislatura, el Gobierno español se ha empeñado en un desarrollo del Estado autonómico que complete el cuadro establecido por la Constitución hace treinta años. Entre las adaptaciones que se están llevando a cabo merece especial mención la incorporación de representantes de las comunidades autónomas en las delegaciones de España en el Consejo de la Unión Europea. Esta participación en órganos supranacionales es la consecuencia natural de la ampliación de las competencia autonómicas.

En muchos casos, el Estado español tiene que responder por comportamientos de gobiernos autónomos contrarios a la normativa comunitaria. Ahora bien, las normas de la Unión de carácter vinculante son también obligatorias para los gobiernos autonómicos. En consecuencia, cualquier autoridad o particular puede exigir que los gobiernos autonómicos y locales cumplan con la normativa de la Unión, pudiendo invocar esas normas en los tribunales de justicia.

En definitiva, el aumento de competencias de las comunidades autónomas acarrea un incremento de las responsabilidades de éstas en la esfera internacional. Si se amplían las competencias de nuestra comunidad, por ejemplo, en los espacios marítimos, tal cambio impondría un aumento de las responsabilidades, mediante el despliegue de unidades navales para el salvamento y para el control de la inmigración, lo que tendría consecuencias presupuestarias. Yo diría que las dificultades en este ámbito no son jurídicas sino políticas, por el mayor coste que pueda suponer para los contribuyentes la asunción de competencias más amplias de la propia comunidad autónoma.